50+1-Regel – Bundeskartellamt fordert Nachbesserung

Das Bundeskartellamt (BKartA) hat den Deutsche Fußball Liga e.V. (DFL) und die im Verfahren beigeladenen Vereine und Investoren über seine vorläufige kartellrechtliche Bewertung der 50+1-Regel und ihrer Anwendungspraxis informiert. Das Amt hat auch unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zum Sportkartellrecht keine grundlegenden Bedenken gegen die 50+1-Regel. Das Ziel der Vereinsprägung und der Mitgliederpartizipation ist geeignet, eine Ausnahme von kartellrechtlichen Verboten zu rechtfertigen. Nach eingehender Untersuchung der Anwendungspraxis der 50+1-Regel ist das Bundeskartellamt aber der Ansicht, dass die DFL konkrete Maßnahmen vornehmen sollte, um zukünftig eine rechtssichere Anwendung der Regel sicherzustellen.

Laut BKartA muss die DFL für einheitliche Wettbewerbsbedingungen sorgen und die 50+1-Regel deshalb diskriminierungsfrei und konsequent anwenden. Maßgeblich muss dabei erstens sein, dass die DFL bei allen Vereinen der Bundesliga und 2. Bundesliga gleichermaßen für offenen Zugang zur Mitgliedschaft und damit für die Mitbestimmung der Fans sorgt. Zweitens soll die DFL sicherstellen, dass die Wertungen der 50+1-Regel auch bei ihren eigenen Abstimmungen beachtet werden. Und Drittens müsse die DFL bei der vorgeschlagenen Änderung der Bestandsschutzregeln für die vormaligen Förderklubs nachbessern, denn die europäische Rechtsprechung legt hier jetzt einen strengen Standard an.

Das BKartA hat den Verfahrensbeteiligten heute entsprechende Empfehlungen sowie eine vorläufige rechtliche Bewertung übersandt. Die DFL und die beigeladenen Vereine und Investoren haben jetzt Gelegenheit dazu Stellung zu nehmen. Das BKartA beabsichtigt, die Empfehlungen im Anschluss zu finalisieren und das Verfahren dann einzustellen.

Dabei muss gesagt werden, dass das BKartA kein Verfahren gegen die DFL führt, sondern die DFL mit dem Anliegen vielmehr an an das BKartA herangetreten ist, um eine fundierte Einschätzung dieser schwierigen sportkartellrechtlichen Fragestellung zu erhalten. Mit den Empfehlungen will das BKartA das tun, was dem Amt an Hilfestellung für die DFL angesichts der festgestellten Defizite möglich ist. Die Einzelheiten der Umsetzung liegen dann im Ermessen der DFL und ihrer Gremien. Den dafür nötigen Meinungsbildungsprozessen können und will das BKartA hier nicht vorgreifen.

Im Anschluss an neuere Rechtsprechung des EuGH zum Sportkartellrecht (Urteile „Super League“, „ISU“ und „Royal Antwerp“ vom Dezember 2023) hatte das BKartA deren Auswirkungen auf die Zulässigkeit der 50+1-Regel geprüft. Es war dabei zum vorläufigen Ergebnis gekommen, dass die 50+1-Grundregel keine bezweckte Beschränkung des Wettbewerbs darstelle und das Ziel der Vereinsprägung grundsätzlich geeignet sei, eine Ausnahme vom Kartellrecht zu tragen. Aufgrund der strengen Anforderungen des EuGH an die konsistente und einheitliche Anwendung solcher Ausnahmen war allerdings die Lizenzierungspraxis der DFL näher zu betrachten.

Vereinsprägung und Mitgliederpartizipation

Die Ermittlungen hierzu haben nach vorläufiger Bewertung ergeben, dass die DFL in ihrer Lizenzierungspraxis nicht ausreichend darauf achtet, dass durchgängig alle Vereine der Bundesliga und 2. Bundesliga ihren Fans die Möglichkeit bieten, als stimmberechtigtes ordentliches Neumitglied aufgenommen zu werden. Nur mit einer stringenten Durchsetzung der Zugänglichkeit der Vereine kann die 50+1-Regel das Ziel der Vereinsprägung erfüllen, das sie vom Kartellrecht ausnehmen kann. Hierfür wird die DFL in Zukunft sorgen müssen, wenn sie eine rechtssichere Anwendung der 50+1-Regel anstrebt.

Abstimmungspraxis

Außerdem ergaben die Ermittlungen des BKartA, dass die DFL bei der Abstimmung über eine Investorenbeteiligung an ihren Medienerlösen im Dezember 2023 die 50+1-Regel nach aktueller Einschätzung nicht konsequent umgesetzt hat. Die DFL war vorab informiert über eine Weisung des Muttervereins von Hannover 96, wonach der Geschäftsführer, Martin Kind, gegen die Beteiligung stimmen sollte. Zugleich war das Weisungsrecht des Muttervereins gegenüber Herrn Kind für die DFL der ganz zentrale Gesichtspunkt für die Einhaltung der 50+1-Regel bei Hannover 96. Trotzdem hat sie bei der Abstimmung ihrerseits keine Maßnahmen ergriffen, um zu überprüfen, ob Herr Kind tatsächlich weisungsgemäß abstimmte, und hieraus gegebenenfalls Konsequenzen zu ziehen. Eine inkonsequente Anwendung der 50+1-Regel in den Gremien der DFL stellt die Ausnahme vom Kartellrecht in Frage, auch hier muss die DFL für die Zukunft nachbessern.

Förderausnahme und Bestandsschutz für „Werksklubs“

Die bereits vorliegenden Vorschläge der DFL zur Streichung der Förderausnahme von der 50+1-Regel aus Juli 2023 bleiben im Ausgangspunkt geeignet, zur zukünftig rechtssicheren Anwendung der 50+1-Regel beizutragen. Mit der Streichung der Förderausnahme beseitigen sie die aus ihrer Anwendung folgende Ungleichbehandlung. Nach der neuen Rechtsprechung des EuGH erscheint es allerdings nicht mehr möglich, zu den vom BKartA bislang vorgeschlagenen Bedingungen einen dauerhaften Bestandsschutz für Vereine vorzusehen, die bereits eine Förderausnahme erhalten haben – nach aktuellem Stand Bayer Leverkusen und der VfL Wolfsburg. Die TSG Hoffenheim fällt inzwischen nicht mehr unter die Ausnahme. Vielmehr müssen alle Klubs grundsätzlich homogene Wettbewerbsbedingungen vorfinden. Das bedeutet, dass bei allen Klubs – ob vormaliger „Förderklub“ oder nicht – zumindest perspektivisch sichergestellt werden muss, dass der für Neumitglieder offene Mutterverein die Profiabteilung beherrscht.

Die 50+1-Regel erfüllt aktuell bei der weit überwiegenden Zahl der Klubs der Bundesliga und 2. Bundesliga das Gemeinwohlziel, breiten Bevölkerungsschichten mitbestimmende Partizipationsmöglichkeiten zu verschaffen. Die aus Sicht des BKartA erforderlichen Nachbesserungen können auf verschiedene Art und Weise erfolgen. Sie erfordern eine Diskussion in den Selbstverwaltungsgremien der DFL. Im Hinblick auf ihre wirtschaftliche und sportliche Bedeutung könnte für die Umsetzung auch ein längerer Übergangszeitraum gerechtfertigt sein.

Weitere Details zum Verständnis

1. Was ist die 50+1-Regel?

Die 50+1-Regel ist eine Regelung in der Satzung des DFL e.V. („DFL“). Zusammengefasst beschränkt sie die Möglichkeit der Teilnahme an der Bundesliga und der 2. Bundesliga auf Fußball-Klubs, die selbst in der Rechtsform des Vereins oder in einer Kapitalgesellschaft organisiert sind, an denen ein Verein mehrheitlich beteiligt ist („50+1-Beteiligung“). Dieses Erfordernis besteht nach der Satzung allerdings nicht für Teilnehmer, denen die DFL eine sogenannte Förderausnahme bewilligt hat. Förderausnahmen kann das Präsidium der DFL auf Antrag bewilligen, wenn ein Investor den Fußballsport seines Vereins seit mehr als 20 Jahren gefördert hat.

2. Was hat das mit dem Kartellrecht zu tun?

Das Handeln von Sportverbänden wie der DFL hat oft wirtschaftliche Auswirkungen und unterliegt dann dem Kartellrecht. Die 50+1-Regel beschränkt die Investitionsmöglichkeiten in Klubs der Bundesliga und 2. Bundesliga. Sie bedarf daher als Wettbewerbsbeschränkung entweder einer Ausnahme vom Kartellrecht, weil sie anerkennenswerte Gemeinwohlziele verfolgt, oder einerRechtfertigung durch wirtschaftliche Effizienzvorteile.

3. Wie kam es zu dem Verfahren des Bundeskartellamtes? Was ist eigentlich bisher passiert?

Das BKartA hat das Verfahren im Jahr 2018 auf Antrag der DFL eingeleitet. Die DFL beantragte damals festzustellen, dass hinsichtlich der 50+1-Regel sowie ihrer diesbezüglichen Anwendungspraxis „kein Anlass zum Tätigwerden“ besteht. Mit einem solchen Antrag können Unternehmen eine gewisse Rechtssicherheit für ihr eigenes Verhalten erreichen: Wenn das BKartA feststellt, dass kein Anlass zum Tätigwerden besteht, darf es danach das Verhalten nicht mehr ohne weiteres verbieten. Das BKartA führte auf den Antrag hin Ermittlungen durch und teilte der DFL sowie den zwischenzeitlich beigeladenen weiteren Verfahrensbeteiligten Mitte 2021 eine vorläufige Einschätzung mit. Hiernach ist die 50+1-Grundregel für sich genommen unter sportpolitischen Gesichtspunkten vom Kartellrecht ausnahmefähig, nicht aber in der Gesamtschau mit der in der Satzung der DFL ebenfalls vorgesehenen Förderausnahme von der Regel.

Im Frühjahr 2023 schlug die DFL dem BKartA dann die Zusage vor, die Förderausnahme zu der 50+1-Regel aus ihrer Satzung zu streichen. Die Klubs mit einer Förderausnahme – zum damaligen Zeitpunkt Bayer Leverkusen, VfL Wolfsburg, TSG Hoffenheim – sollten der Zusage zufolge unter bestimmten Voraussetzungen Bestandsschutz erhalten. Gleichzeitig hielt die DFL nicht mehr an dem Antrag fest, auch ihre Anwendungspraxis hinsichtlich der 50+1-Regel zu beurteilen. Das Bundeskartellamt beabsichtigte, die Zusage durch eine Entscheidung für verbindlich zu erklären und das Verfahren damit zu beenden. Hierzu hörte es die Verfahrensbeteiligten an.

Im Anschluss wurden von beigeladenen Verfahrensbeteiligten Befangenheitsvorwürfen gegen die Fallbearbeitenden bei der für die Verfahrensführung zuständigen 11. Beschlussabteilung erhoben. Diese zogen – wie in solchen Fällen üblich – eine interne Prüfung im BKartA nach sich. Während der noch laufenden Prüfung der Vorwürfe kam es im Dezember 2023 bei einer Abstimmung der Mitgliederversammlung der DFL zu Vorgängen, die Fragen zur Handhabung der 50+1-Regel aufwarfen. Zudem ergingen ebenfalls im Dezember 2023 drei Grundsatzurteile des EuGH zum Verhältnis zwischen sportverbandlichen Regelungen und dem Kartellrecht. In deren Folge übernahm das BKartA das Verfahren, um eine konsistente Berücksichtigung der neuen Rechtsprechung sicherzustellen. Die Befangenheitsvorwürfe erledigten sich hierdurch zum größeren Teil. Hinsichtlich eines weiter an der Fallbearbeitung beteiligten Mitarbeitenden war der Befangenheitsvorwurf nach den Ergebnissen der internen Prüfung unbegründet.

Das BKartA teilte der DFL sodann im Mai 2024 mit, dass die 50+1-Grundregel auch unter Berücksichtigung der neuen Rechtsprechung des EuGH vom Kartellrecht ausgenommen sein könne. Es seien aber weitere Ermittlungen hinsichtlich der Anwendungspraxis der DFL erforderlich, bis zu deren Abschluss auch die Bewertung des Zusagenvorschlags zurückgestellt werde.

Auf Grundlage der Ergebnisse der Ermittlungen beabsichtigt das BKartA nunmehr, der DFL Empfehlungen zur rechtssicheren Anwendung der 50+1-Regel zu geben und das Verfahren im Anschluss einzustellen. Eine Entscheidung über die von der DFL angebotene Zusage ist derzeit nicht mehr beabsichtigt.

4. Was besagt die neue Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Sportkartellrecht?

Die drei EuGH-Urteile vom Dezember 2023 („Rechtssachen Super League“, „International Skating Union“ und „Royal Antwerp“) sind für das Sportkartellrecht grundlegend. Wichtig ist vor allem die Maßgabe, dass eine Ausnahme vom Kartellrecht bei besonders wettbewerbsschädlichen sportverbandlichen Maßnahmen – sog. bezweckten Beschränkungen des Wettbewerbs – von vorneherein nicht in Frage kommt. Außerdem hat der EuGH auf die Wichtigkeit homogener regulatorischer Teilnahmebedingungen bei den veranstalteten Wettbewerben hingewiesen und auf die Notwendigkeit, dass Sportverbände die von ihnen verfolgten Gemeinwohlziele auch konsistent und systematisch umsetzen. Die Beachtung dieser Vorgaben ist für eine rechtssichere Anwendung der 50+1-Regelung von zentraler Bedeutung, sie standen daher auch im Mittelpunkt der Beurteilung durch das Bundeskartellamt.

5. Zu welcher Bewertung der 50+1-Regel kommt das Bundeskartellamt nach Berücksichtigung der Rechtsprechung?

Das BKartA hält die 50+1-Grundregel derzeit auch bei Berücksichtigung der neuen Rechtsprechung für ausnahmefähig vom Kartellrecht. Die Regel ordnet den Vereinen die zentrale Stellung im Wettbewerb der Bundesliga und der 2. Bundesliga zu und knüpft damit an die Rechtsform an, die den institutionellen Eckpfeiler des verbandlich organisierten Fußballsports in Deutschland darstellt. Die Rechtsform des Vereins verschafft in der im deutschen Verbandsfußball gelebten Praxis breiten Bevölkerungskreisen die Möglichkeit, durch eine Mitgliedschaft die Geschicke des Vereins mitzubestimmen. Zugleich schafft die 50+1-Grundregel die Möglichkeit von Kapitalbeteiligungen an Klubs der Bundesliga und 2. Bundesliga und zielt damit auf einen Ausgleich der ideellen und wirtschaftlichen Interessen am Profifußball. Sie ist daher nicht aus sich heraus besonders wettbewerbsschädlich und verfolgt das Ziel der Vereinsprägung auch in verhältnismäßiger Weise.

6. Was steht dann der rechtssicheren Anwendung der 50+1-Regel im Wege?

Nach vorläufiger Bewertung der Ermittlungsergebnisse wendet die DFL derzeit die 50+1-Regel aus Sicht des BKartA unter zwei zentralen Gesichtspunkten nicht systematisch und konsistent an und stellt damit ihre Ausnahmefähigkeit in Frage.

Zum einen achtet die DFL in ihrer Lizenzierungspraxis nicht ausreichend darauf, dass durchgängig alle Vereine der Bundesliga und 2. Bundesliga ihren Fans die Möglichkeit bieten, als stimmberechtigtes ordentliches Neumitglied aufgenommen zu werden. Nur mit einer stringenten Durchsetzung der Zugänglichkeit der Vereine kann die 50+1-Regel das Ziel der mitbestimmenden Partizipationsmöglichkeit für breite Bevölkerungsschichten erreichen.

Zum anderen hat die DFL bei ihrer Abstimmung über die Investorenbeteiligung an Medienerlösen im Dezember 2023 die 50+1-Regel nach derzeitiger Einschätzung nicht konsequent umgesetzt. Die DFL war vorab informiert über eine Weisung des Muttervereins ihres Mitglieds Hannover 96, wonach der Geschäftsführer, Martin Kind, in der Mitgliederversammlung gegen die Beteiligung stimmen sollte. Zugleich war das Weisungsrecht des Muttervereins gegenüber Herrn Kind für die DFL der ganzzentrale Gesichtspunkt für die Einhaltung der 50+1-Regel bei Hannover 96. Trotzdem hat sie bei der Abstimmung ihrerseits keine Maßnahmen ergriffen, um zu überprüfen, ob Herr Kind tatsächlich weisungsgemäß abstimmte, und hieraus ggf. Konsequenzen zu ziehen.

7. Ist der Zusagenvorschlag der DFL geeignet, die 50+1-Regel rechtssicher zu machen?

Im Ausgangspunkt kann der Zusagenvorschlag nach derzeitiger Auffassung des BKartA einen wichtigen Beitrag zur rechtssicheren Anwendung der 50+1-Regel leisten. Denn er sieht die Streichung der Förderausnahme und damit die Beendigung der Möglichkeit vor, unter bestimmten Voraussetzungen vom Gebot der Vereinsprägung und damit der partizipativen Mitbestimmung abzusehen. Dadurch wird eine Ungleichbehandlung im System der 50+1-Regel abgestellt.

Die derzeitige Ausgestaltung der Bestandsschutzregel für die Klubs, die bereits eine Förderausnahme erhalten haben würde jedoch dem vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Gebot homogener regulatorischer Wettbewerbsbedingungen zuwiderlaufen. Denn die für den Bestandsschutz vorgesehenen Bedingungen verlangen zwar mehr Mitgliederpartizipation und gegebenenfalls die Zahlung eines monetären Vorteilsausgleichs. Sie sehen aber nicht vor, dass ein für Neumitglieder zugänglicher Verein die Profiabteilung beherrscht. Eine solche dauerhafte Ungleichbehandlung mit den der 50+1-Grundregel unterliegenden Klubs kann nach derzeitiger Bewertung der Rechtsprechungsvorgaben mit dem Gedanken des Bestandsschutzes nicht mehr gerechtfertigt werden.

8. Warum will das Bundeskartellamt das Verfahren trotz der festgestellten Defizite einstellen? Muss es bei Anwendungsdefiziten die 50+1-Regel nicht untersagen?

Das BKartA hat Ermessen, wie es in Bezug auf die vorläufig festgestellten Defizite bei der Anwendung der 50+1-Regel weiter vorgeht. Bei der Ausübung dieses Ermessens ist von großer Bedeutung, dass das Ziel der partizipativen Mitbestimmungsmöglichkeit für die breite Bevölkerung nach Auffassung des Bundeskartellamts ein wichtiges Gemeinwohlziel ist, das bei der übergroßen Mehrzahl der Klubs der Bundesliga und 2. Bundesliga derzeit auch erreicht wird. Eine Untersagung der 50+1-Regel würde diese Mitbestimmungsmöglichkeit ausschalten und insofern gewissermaßen „das Kind mit dem Bade ausschütten“. Daher will sich das Bundeskartellamt nach aktueller Bewertung darauf beschränken, der DFL Hinweise zu den bestehenden Defiziten zu geben. Denn nach deren Behebung – ggf. auch nach einer angemessenen Übergangsperiode für die Umsetzung – ist eine zukünftig rechtssichere Anwendung der 50+1-Regel nach Auffassung des Bundeskartellamts nach wie vor möglich.

9. Was passiert nach der Einstellung des Verfahrens?

Nach der beabsichtigten Einstellung des Verfahrens liegt das weitere Vorgehen in den Händen der DFL. Sie müsste überlegen, wie die aufgezeigten Defizite adressiert werden. Entscheidet sie sich für Maßnahmen, die in seit vielen Jahren bestehende und geduldete Vereinsstrukturen eingreifen, können gegebenenfalls längere Übergangszeiträume angemessen sein.

tsp